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Cette question alimente régulièrement les réseaux sociaux et les discussions lors des formations. La réponse est délicate à donner car elle n’a jamais été clairement formulée par le ministère de l’Intérieur
pourtant plusieurs fois sollicité à ce sujet. En outre, il est certain que cela impacte de nombreuses collectivités qui ont opté pour ce mode de direction. Nous allons développer les arguments en présence.
Des textes qui n’évoquent jamais le DGS
L’article L511-1 du Code de Sécurité Intérieure (CSI) dispose que « les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. »
Les pouvoirs de police du maire peuvent être délégués à des adjoints voire à des conseillers municipaux, mais jamais à un fonctionnaire territorial. En outre, l’article R515-5 du CSI précise que « les agents de police municipale sont placés, dans leurs missions de police administrative, sous l’autorité hiérarchique du maire de la commune ».
Les deux articles placent donc les agents de police municipale sous l’autorité hiérarchique du maire ou des élus, et ne citent en aucun cas un personnel de direction issu de la filière administrative ou technique.
Sans compter qu’il existe un encadrement prévu dans la filière sécurité.
Une réponse ministérielle qui va dans le même sens
Lorsque le ministère de l’Intérieur est interrogé par un parlementaire à ce sujet, il répond en 2010 que «les policiers municipaux peuvent relever de deux cadres d’emplois comportant l’exercice de fonctions d’encadrement, de coordination et de direction : un cadre des chefs de service de police municipale de catégorie B, datant de 2000, et un cadre de directeur de police municipale de catégorie A, depuis 2006.
En fonction de l’importance numérique du service de police municipale, les modalités de l’encadrement intermédiaire peuvent s’articuler différemment sous l’autorité hiérarchique du maire, laquelle prévaut toujours en dernier ressort. »
Il est précisé que ces textes apportent les « conditions permettant aux polices municipales de bénéficier d’une organisation hiérarchique compatible avec la reconnaissance du rattachement exclusif au maire, seule autorité délégante, aux termes de l’article L. 2212-5 du CGCT (devenu l’article L511-1 du CSI). »
A titre d’illustration des contraintes juridiques, la gestion quotidienne d’un poste de police municipale entraîne l’utilisation de données personnelles confidentielles pour lesquels des textes ont encadré l’accès.
Ainsi, l’article 8 de l’arrêté du 14 avril 2009 autorisant la mise en oeuvre de traitements automatisés dans les communes ayant pour objet la recherche et la constatation des infractions pénales par leurs fonctionnaires et agents habilités cite un certain nombre de destinataires (Maires, adjoints, agents de police municipale…) mais pas les DGS des communes ayant mis en place de tels fichiers.
Une décision de justice qui confirme
Lorsque le positionnement des responsables statutaires de police municipale au sein des organisations internes des communes est évoqué, une décision de justice revient systématiquement. Il s’agit du jugement du Tribunal administratif de Nancy en date du 12 juin 2007 (N°0502330). Le conflit opposait un syndicat de policiers municipaux, l’USPPM à la Commune de Verdun. La commune avait diffusé un organigramme que le syndicat attaquait.
Le juge administratif avait jugé que « la décision, révélée par la publication d’un organigramme, par laquelle le maire de la commune de Verdun a intégré le service de police municipale au sein de la direction de l’administration générale et ainsi placé la police municipale sous les ordres du directeur de cette direction et du directeur général des services de la ville est entachée d’illégalité et doit par suite être annulée » et que « les directeurs territoriaux n’ont pas pour vocation d’assurer la direction de la police municipale »
Si on peut déplorer que ce jugement n’ait jamais été confirmé par la plus haute juridiction administrative, elle n’en demeure pas moins une décision particulièrement étayée.
La position du Défenseur des Droits
On peut ajouter à cette argumentation, la décision du Défenseur des Droits dans l’affaire de la policière municipale qui avait été récupérer une enfant à la cantine en raison des impayés de frais de restauration.
L’agent avait indiqué qu’elle ne prenait ses ordres ni du maire ni de ses adjoints, à l’exception de l’un d’eux, et que ses instructions lui parvenaient de sa cheffe de service qui elle-même les recevait du directeur général des services.
Sur ce, le « Défenseur des droits recommande que la municipalité d’Ustaritz mette en oeuvre dans les meilleurs délais une nouvelle organisation du service de police municipale, précisant notamment l’adjoint titulaire d’une délégation du maire pour exercer ses pouvoirs de police municipale et habilité à donner des instructions aux fonctionnaires de police municipale, dans le respect de leurs attributions. »
Une distinction entre autorité hiérarchique et gestion du personnel
Une nuance peut être apportée concernant les attributions managériales du DGS. En effet, on ne peut occulter le rôle de collaborateur du maire qu’exerce le DGS. Il assure la coordination générale des services afin de mettre en oeuvre les décisions locales et à ce titre apporte une expertise administrative, financière et juridique. Il peut être amené à évaluer l’ensemble des agents et participe à leur évolution de carrière.
A tous ces titres, il peut intervenir en relation avec le service de police municipale mais ne doit pas outrepasser ses fonctions.
On rappellera que l’article 2 du décret de 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d’emplois des attachés territoriaux desquels peuvent relever les DGS ne cite que certains domaines de compétence : administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l’animation et de l’urbanisme.
Le domaine de la sécurité n’y apparaît pas.
Le DGS doit donc laisser le maire ou un adjoint délégué prendre ses responsabilités et assumer les décisions et les pouvoirs qui sont les siens. Si cela peut être tentant pour un maire de confier la gestion quotidienne d’un service de police municipale à un DGS, cela ne doit pas être autorisé.
Source : La Gazette des Communes